Economía

AGOA: El programa comercial entre Estados Unidos y África

Vista del puerto de Doraleh, en Yibuti (Imagen: UN Photo/Evan Schneider)

Vista del puerto de Doraleh, en Yibuti (Imagen: UN Photo/Evan Schneider)

El pilar de las relaciones económicas entre Estados Unidos y África subsahariana desde el año 2000 ha sido la Ley sobre Crecimiento y Oportunidades para África, o AGOA (por sus siglas en inglés). El programa ofrece a más de tres docenas de participantes un acceso preferente a los mercados de Estados Unidos con la eliminación de los impuestos de importación.

Los políticos esperaban que AGOA, como principal política comercial de Estados Unidos para la región, fomentase el desarrollo económico y político en África. Sin embargo, en el crecimiento de las exportaciones africanas, el enorme papel del petróleo y del textil ha cuestionado si esta ley puede diversificar las economías de la región y aumentar su competitividad en los mercados globales. Entretanto, el comercio de EE. UU. con los participantes de AGOA ha disminuido desde su apogeo en 2008 hasta casi niveles previos a la aprobación de la norma, mientras que las relaciones comerciales de África con otros países, en particular China, se han ampliado.

¿Por qué se creó AGOA?
AGOA es un programa de preferencias comerciales establecido en 2000 como parte de una legislación mayor con el fin de fortalecer los lazos comerciales de Estados Unidos con África y el Caribe, y que fueron promulgados por el presidente Bill Clinton. La ley es unilateral, lo que significa que no obliga a los países africanos a suavizar sus propias barreras para los bienes estadounidenses, aunque los alienta a hacerlo. Clinton vio la política como una forma de impulsar el crecimiento y reforzar los ideales democráticos en todo el continente. También afirmó que fortalecería la economía estadounidense tras abrir sus mercados con «cientos de millones de consumidores potenciales» a productores estadounidenses.

Esta ley es una extensión de un sistema de preferencias comerciales de Estados Unidos, introducido en 1974, que permite a más de cien países (principalmenteen vías de desarrollo) exportar libres de impuestos muchos de sus productos a Estados Unidos. AGOA va aún más lejos ya que ofrece este acceso a más de 6.000 productos de sus actuales 38 participantes. También ordena al Poder Ejecutivo que incremente la ayuda estadounidense para el desarrollo de los países de subsaharianos en áreas como la agricultura y la prevención del VIH/sida. Se había fijado finalizarlo en 2008, pero desde entonces se ha renovado cuatro veces.

Mapa de países que pueden formar parte de AGOA

Mapa de países que pueden formar parte de AGOA

¿Qué países participan en ella?
Solo los países de África subsahariana pueden beneficiarse del programa y, además, la legislación establece ciertos requisitos que deben cumplir los candidatos, tales como defender el principio de la legalidad y los derechos humanos y la liberalización de sus economías. Sin embargo, los presidentes de Estados Unidos pueden descalificar a  países según su criterio, y ya lo han hecho, por razones como violaciones de los derechos o por políticas proteccionistas. Los participantes dejan de formar parte de AGOA si la renta nacinoal bruta per cápita alcanza los 12.235 dólares, el mínimo establecido por el Banco Mundial para los países de ingresos altos.

De los 49 beneficiarios potenciales de la región, actualmente solo participan 38 países. Diez están actualmente inactivos: Burundi, República Democrática del Congo, Guinea Ecuatorial, Eritrea, Gambia, Somalia, Sudán del Sur, Sudán, Suazilandia y Zimbabue. Seychelles salió del programa a comienzos de 2017.

¿Cómo le ha ido al programa?
Desde el principio, AGOA recibió un fuerte apoyo por parte de los dos principales partidos estadounidenses, y con políticos y funcionarios especializados en comercio asegurando un aumento en las importaciones estadounidenses de bienes africanos como prueba de su éxito. Tras una década desde el comienzo del programa, las exportaciones de los países de AGOA a Estados Unidos casi se triplicaron, pasando de 22.000 a 61.000 millones de dólares. En 2010, Rosa Whitaker, exasistente del representante comercial de Estados Unidos en África, calificó a AGOA como «un éxito fenomenal», diciendo que había originado más de trescientos mil empleos en el continente, mientras que la African Coalition for Trade estimó, en 2012, que se crearon hasta 1,3 millones de empleos indirectamente.

Algunos analistas afirman que el programa también ha ayudado a varios países africanos a diversificar sus economías. Por ejemplo, Sudáfrica aumentó de 151 millones de dólares en el año 2000 hasta 2.200 millones de dólares en 2013 en sus exportaciones de coches a Estados Unidos. La producción textil también aumentó, especialmente en  África oriental. Los empleos más relacionados con AGOA se generaron en este sector, según la Institución Brookings.

Sin embargo, algunos expertos afirman que las relaciones comerciales entre Estados Unidos y África permanecen subdesarrolladas. Por ejemplo, tras su arranque inicial, las exportaciones han disminuido por debajo de los niveles del año 2000. La diversificación también se ha retrasado ya que el petróleo continúa dominando las exportaciones de los participantes, constituyendo constantemente al menos dos tercios del comercio de AGOA desde 2001. Tres países (Nigeria, Sudáfrica y Angola) forman la gran mayoría de las exportaciones totales. Además, en 2015 sólo el 1% de las importaciones a Estados Unidos provino del África subsahariana y desde 2000 se ha producido una disminución del 50%; en comparación, la región aportó alrededor de un 4% en las importaciones chinas y un 8% en las de la Unión Europea.

¿Por qué se ha criticado el programa?
El interés de los políticos estadounidenses en AGOA ha decaído en los últimos años, con algunos analistas señalando que las exportaciones de los participantes de AGOA han disminuido. Por ejemplo, en 2016 el número de participantes fue menor que el existente cuando el programa comenzó. También existen preocupaciones acerca de la dependencia continua de África de productos y recursos naturales de bajo valor añadido, es decir, los beneficiarios exportan pocos de los productos manufacturados de mayor valor que la legislación esperaba impulsar.

Michael Froman, del CFR (Consejo de Relaciones Exteriores) y exrepresentante comercial de Estados Unidos bajo el mandato de Barack Obama, sugirió en 2014 que los obstáculos como la corrupción y las malas infraestructuras dificultaban la competitividad de los productores africanos y limitaban el éxito del programa. La experta en comercio Kim Elliott argumenta por su parte que Estados Unidos no ha proporcionado suficiente asistencia financiera para ayudar a las economías africanas a mejorar su competitividad.

Otros analistas comentan que Estados Unidos debería presionar para incrementar las inversiones por parte del sector privado para aprovechar el crecimiento económico de la región, que fue superior a la media mundial durante los quince años posteriores a la implementación de AGOA. Algunos, como Witney Schneidman y Moyombuya Ngubula, de Brookings, sugieren una transición hacia políticas comerciales bidireccionales, ya que en su inicio AGOA fue generalmente visto como el primer paso hacia acuerdos de libre comercio permanentes. Sin embargo, Washington no ha establecido ningún acuerdo de libre comercio con los países de África subsahariana. Si bien mantuvo negociaciones con Sudáfrica, estas fracasaron en 2006, debido principalmente a los desacuerdos sobre los derechos de propiedad intelectual y sobre las normas de inversión extranjera.

Comercio con África subsahariana

Comercio con África subsahariana

 

¿Cómo han abordado otros países el comercio en África?
El comercio entre China y África se ha disparado desde el año 2000, con China superando a Estados Unidos como el mayor socio comercial de África en 2009. Beijing mantiene sectores especiales de cooperación comercial y económica en varios países subsaharianos y ha proporcionado más de 100.000 millones de dólares como inversión extranjera directa y como desarrollo de préstamos a la región. Sin embargo, los analistas han expresado su preocupación por las altas deudas que algunos países africanos han asumido como resultado del financiamiento de China, lo que podría provocar una crisis.

La Unión Europea ha firmado acuerdos económicos con los bloques regionales de África occidental, oriental y meridional en los que ambas partes ofrecen un trato preferencial a los impuestos para determinados bienes. También ha establecido alianzas comerciales provisionales con países como Camerún, Madagascar y Zimbabue, y actualmente se están negociando otros acuerdos regionales.

India también ha extendido su presencia en la región; su comercio se multiplicó por cinco entre 2000 y 2015, alcanzando los 51.000 millones de dólares, junto con un aumento de inversión privada en telecomunicaciones, tecnología de la información y energía.

¿Cuál es el futuro de AGOA?
AGOA fue renovada por última vez en 2015 y expirará en 2025, aunque el presidente Donald J. Trump podría pedirle al Congreso que derogue la legislación. John Campbell, del CFR, afirma que, aunque es improbable, la administración podría amenazar con cancelar el programa como una táctica de negociación para asegurar un mejor acceso de los bienes y servicios estadounidenses al mercado africano.

Otros expertos afirman que la administración Trump, de acuerdo con su preferencia por los acuerdos comerciales bilaterales, cree que puede lograr mejores términos al presionar por acuerdos bidireccionales en lugar de pactos regionales. Peter Barlerin, subsecretario adjunto de Estado para Asuntos Africanos en aquel momento dijo, durante el foro de la AGOA de 2017, que corresponde «a los países beneficiarios mejorar sus ambientes de negocios».

Mientras tanto, la oficina del Representante Comercial de Estados Unidos está considerando descalificar a Ruanda, Tanzania y Uganda del programa por sus planes para introducir algunas políticas proteccionistas con el fin de impulsar el sector textil en sus países. Eso ha dado lugar al desánimo de algunos expertos sobre el futuro del programa. Johnnie Carson, exsubsecretario de Estado de Asuntos Africanos llegó a escribir que la mayor esperanza para AGOA «es que se le permita seguir con un apoyo en declive hasta que expire».

Claire Felter es redactora del Council on Foreign Relations (CFR), un think tank estadounidense especializado en política exterior y asuntos internacionales.

Este artículo se publicó por primera vez en inglés en el sitio web de CFR y ha sido traducido al español por Casa África. Traducción: Alia Labeid

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