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La polémica por la ayuda exterior de China y sus efectos sobre África

Xin Jinping, junto a Jacob Zuma, en su visita a Sudáfrica en noviembre de 2010 (Imagen: Gobierno de Sudáfrica).

Xin Jinping, junto a Jacob Zuma, en su visita a Sudáfrica en noviembre de 2010 (Imagen: Gobierno de Sudáfrica).

Durante su reciente visita a las Naciones Unidas el mes pasado, el presidente chino Xi Jinping prometió aplicar fuertes medidas en ayuda exterior, por ejemplo, aportar 2.000 millones de dólares al fondo de asistencia para la cooperación Sur-Sur, condonar la deuda a los países menos desarrollados, y donar 100 millones de dólares en ayuda militar a la Unión Africana, así como establecer un fondo de «paz y desarrollo» a diez años con un valor de 1.000 millones de dólares para apoyar la labor de la ONU.

Se prevé que África coseche sustanciosos beneficios gracias a los nuevos paquetes de medidas. Tradicionalmente, el continente ha gozado de prioridad en el plan de cooperación Sur-Sur impulsado por el gigante chino; la condonación de la deuda puede servir de mucha ayuda a los Estados africanos menos desarrollados; y la asistencia militar contribuirá al desarrollo de la Fuerza Africana de Reserva y la Capacidad Africana de Respuesta Inmediata a Crisis. Asimismo, las aportaciones de China a las fuerzas de reserva de la ONU para el mantenimiento de la paz, el compromiso de desplegar una unidad china de helicópteros en África y la financiación destinada al «fondo de paz y desarrollo» de las Naciones Unidas han de ejercer un impacto real sobre el mantenimiento de la paz y la resolución de conflictos en África.

Las diferentes reacciones a escala nacional e internacional ante las promesas chinas
El generoso gesto de China «ha sorprendido» a la ONU, aplaudido por los países en desarrollo y la comunidad de desarrollo. Sin embargo, esta reacción positiva contrasta fuertemente con las duras y extensas críticas que ha provocado el plan de ayudas dentro de la sociedad china, donde la comunidad cibernética y el pueblo en general ponen en duda la legitimidad y la validez de las promesas. El periódico People’s Daily ha llegado a afirmar que algunos «no están de acuerdo con la decisión de China de condonar la deuda de otros países». La inesperada negatividad podría conllevar cambios cruciales en la política china de ayuda exterior en África.

La mayoría de las críticas dirigidas a las promesas de Xi se originan en una pregunta: ¿debería China aportar ayudas de tanto peso cuando el país mismo está en desarrollo? Según aseveran las voces discordantes, gran parte de la población china aún vive en la pobreza —más de 82 millones en 2014—, por lo que se defiende que el Gobierno debería dar prioridad a procurar el bienestar de sus propios ciudadanos en lugar de condonar deudas y proveer de ayuda a otros Estados. En el contexto de la política activa que Xi ha seguido desde 2013, hay quien se pregunta si el péndulo de la ayuda exterior de China vuelve a balancearse a favor del modelo de extrema izquierda que predominó en los sesenta. Durante la Revolución Cultural, se destinaron grandes paquetes de medidas a los países en desarrollo por aspiraciones ideológicas y políticas, a pesar de las dificultades económicas que China afrontaba a nivel nacional.

El aparato propagandístico chino ha puesto en marcha feroces campañas para defender las medidas propuestas por Pekín basándose en los beneficios políticos y económicos de estas ayudas, por ejemplo, la mejora de la imagen china en la esfera internacional, el mantenimiento de las buenas relaciones con los países receptores de ayuda y la generación de más oportunidades de exportación. El periódico Global Times, conocido por funcionar como portavoz del Gobierno, aseveró que China sacará provecho de la ayuda exterior, pero que esto no se puede comentar ni promover de manera más abierta por temor a causar «graves efectos contraproducentes».

Teatro Nacional de Ghana, en Accra, construido de manera gratuita por China e inaugurado en 1992. Imagen: David Stanley

Teatro Nacional de Ghana, en Accra, construido de manera gratuita por China e inaugurado en 1992. Imagen: David Stanley

Las intenciones de China con la ayuda exterior
El plan chino de ayuda exterior para los países en desarrollo, incluidos los Estados africanos, no tiene nada de altruista. Como potencia mundial y miembro permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, China comprende que no puede perder la oportunidad de participar en la ayuda exterior. Bilateralmente, el gigante chino ha visto estas medidas como una herramienta para cimentar las alianzas políticas y facilitar el progreso de sus planes en los foros multilaterales. El propio Xi ha hecho hincapié en que China necesita centrarse en el provecho político y estratégico en vez de en los estrechos cálculos económicos inmediatos. Además, la «ayuda ligada» de China, que combina ayudas exteriores, inversiones y asistencia en el desarrollo, fomenta las exportaciones y los contratos de servicios para el país, efectos que ha demostrado claramente una comparación ofrecida por People’s Daily entre la condonación de deuda en África de 18.960 millones de yuanes —unos 3.000 millones de dólares— y los contratos de servicios que se firmaron en el continente por un valor de 70.800 millones de dólares en 2014.

No es la primera vez que la generosa ayuda exterior de China ha levantado ampollas dentro el país. En 2011, se donaron 23 autobuses escolares a Macedonia, acción que suscitó intensas críticas en China por proveer de ayuda a un Estado con un PIB per cápita mayor que el suyo, a pesar de que los propios alumnos chinos cuentan con un sistema de transporte deficiente.

Los problemas subyacentes que revela la polémica por la ayuda exterior tienen raíces profundas. A escala mundial, reflejan el choque entre la identidad de China como país en desarrollo y su creciente poder como líder mundial, junto con sus correspondientes exigencias, a veces incompatibles. Como gran potencia, China no puede ni debe rehuir su responsabilidad para con el mantenimiento de la paz y el desarrollo en el mundo, pero, cuando intenta desempeñar este papel, su realidad social y económica se traduce en dudas y limitaciones. A nivel nacional, el problema de la identidad mixta se complica todavía más a causa de la situación política china, pues un sector de los ciudadanos ve la generosidad de Pekín como un medio de legitimar al Partido Comunista en el escenario internacional derrochando el dinero del contribuyente. Asimismo, el sistema autoritario y el proceso opaco y antidemocrático de toma de decisiones ponen en duda el propósito, la validez y la legitimidad de la ayuda exterior.

Queda por ver cómo afectarán las críticas internas a los planes de China, en particular a los que conciernen a África. A corto plazo, Pekín no dará marcha atrás a sus compromisos actuales, pero, con el notorio desacuerdo sobre la naturaleza y el contenido del programa de ayuda exterior, se esclarece la línea de acción que tomará el Gobierno con respecto de tales donaciones a la larga. Es poco probable que la aplicación de este tipo de medidas siga solo en manos del Gobierno y eluda la supervisión legislativa indefinidamente. La reforma ya tiene como puntos prioritarios la legislación de la ayuda exterior y la aprobación de los presupuestos correspondientes por la Asamblea Popular Nacional de China.

Los efectos de la polémica sobre China y África
Para el continente africano esta situación surte un efecto mixto. En primer lugar, una supervisión rigurosa y una revisión estricta de los presupuestos y los programas chinos de ayuda exterior condicionarán la capacidad y la flexibilidad de Pekín al poner en marcha esta clase de medidas. Igualmente, a causa del escrutinio nacional el Gobierno tendrá más cuidado al anunciar grandes paquetes de ayuda exterior, por lo que podría acabar prefiriendo otras acciones de financiación al desarrollo como los préstamos blandos para África en vez de las simples subvenciones.

Por otra parte, también es positivo que el escrutinio nacional propicie una mayor transparencia y responsabilidad en las operaciones chinas de ayuda exterior —actualmente opacas—, lo que podría conducir a mejorar la regulación de las contribuciones de China a África. Así se lograría una mayor coordinación y cooperación con los donantes occidentales tradicionales. Para limpiar la imagen del país en cuanto a sus ayudas, el Gobierno chino debería potenciar la campaña nacional de relaciones públicas a fin de concienciar al pueblo sobre el conflicto y los retos de desarrollo que ha encontrado África, gracias a lo cual se podrá reunir un apoyo político y económico más sólido a favor de las inversiones y contribuciones de China en el futuro del continente africano.

Esta controversia también podría impulsar a China para que adopte las normas y las mejores prácticas internacionales, como separar los programas no comerciales de creación de capacidades y los de «ayuda ligada» con vinculaciones comerciales. Dado el pragmatismo chino, es poco probable que el país renuncie completamente a la ayuda exterior como herramienta política y económica, aunque sí se puede esperar que se introduzcan las mejores prácticas. Mientras China intenta salir del paso ante el conflicto entre sus planes exteriores y su situación nacional, África debería manejarse con éxito en este entorno cambiante.

Yun Sun colabora en African Growth Initiative centrándose en las relaciones entre China y África y la cooperación de Estados Unidos y China en el continente.

Este artículo fue publicado por primera vez en Brookings Institution, y ha sido traducido al español por Casa África en colaboración con este centro de investigación. Traducción: Ramsés Cabrera
  

 

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